2017年9月的一天，當(dāng)我讀到北京市第一中級人民法院行政裁定書的最后一行——“駁回上訴，維持一審裁定。本裁定為終審裁定”時(shí)，終于輕輕松了一口氣，甚至有些激動(dòng)，歷時(shí)一年多的食品標(biāo)簽標(biāo)識案終于塵埃落定。
標(biāo)簽標(biāo)識起爭議
2016年4月，北京市海淀區(qū)食品藥品監(jiān)管局收到投訴人的投訴信，按照屬地管轄的原則，該起投訴舉報(bào)被分派到我所在的海淀街道食品藥品監(jiān)管所處理，投訴人提供了投訴食品的實(shí)物和購物小票。
投訴人稱，海淀區(qū)A超市銷售的某食品配料表中標(biāo)示的一種食品添加劑是《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》（GB 2760-2014）不允許在此類食品中使用的，認(rèn)為該食品涉嫌非法添加。
一審駁回訴訟請求
該起案件的辦理有兩個(gè)難點(diǎn)：第一，投訴人是在購買食品很長時(shí)間之后才進(jìn)行投訴的，執(zhí)法人員到經(jīng)營單位現(xiàn)場檢查時(shí)，該食品已不再銷售，無法對產(chǎn)品進(jìn)行檢驗(yàn)檢測；第二，該產(chǎn)品為進(jìn)口產(chǎn)品，執(zhí)法人員難以對生產(chǎn)廠家和生成流程進(jìn)行直接調(diào)查。
案件調(diào)查只能曲折進(jìn)行。通過調(diào)查，經(jīng)營單位出示的經(jīng)銷商說明表示該產(chǎn)品并沒有非法添加食品添加劑，而是在進(jìn)口環(huán)節(jié)翻譯標(biāo)簽時(shí)出現(xiàn)了差錯(cuò)，混淆了兩種類似的食品添加劑名稱。執(zhí)法人員向產(chǎn)品進(jìn)口地出入境檢驗(yàn)檢疫部門發(fā)送協(xié)查函請求協(xié)查，回函與經(jīng)銷商說明基本一致。
基于此，監(jiān)管部門認(rèn)定該產(chǎn)品的主要問題是標(biāo)簽標(biāo)識與實(shí)際使用添加劑不一致，食品標(biāo)簽含有虛假內(nèi)容，而不是非法添加食品添加劑，并依據(jù)《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定對A超市作出罰款、沒收違法所得和警告的處罰決定。同時(shí)，將處理結(jié)果告知了投訴人劉某某。投訴人劉某某認(rèn)為監(jiān)管部門認(rèn)定事實(shí)、適用法律錯(cuò)誤，向法院提起行政訴訟。
北京市海淀區(qū)人民法院一審駁回了原告訴訟請求。法院在裁定書中寫明：本院認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（八）項(xiàng)規(guī)定，行政行為對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。本案中，劉某某所訴的行政處罰決定系海淀區(qū)食藥監(jiān)局對A超市存在的違反相關(guān)食品安全規(guī)定行為而作出的行政處罰。劉某某并非該行政處罰行為的相對人，且海淀區(qū)食藥監(jiān)局作出的行政處罰決定對劉某某亦不產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)上的影響。因此，劉某某的起訴不符合法定起訴條件，應(yīng)予以駁回。
投訴人不服一審裁定，上訴到北京市第一中級人民法院。
二審裁定“不具有利害關(guān)系”
北京市一中院經(jīng)審理作出如下裁定：根據(jù)《食品安全法》第一條之規(guī)定，該法之宗旨在于保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，食品安全的監(jiān)管機(jī)關(guān)系出于保障食品安全秩序，保護(hù)不特定公眾的身體健康和生命安全而履行監(jiān)管職責(zé)。《食品安全法》第十二條明確規(guī)定，任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品安全違法行為，上述規(guī)定對舉報(bào)的主體不作資格限制，即體現(xiàn)了食品安全監(jiān)管實(shí)質(zhì)上是保障不特定公眾利益的秩序性監(jiān)管。食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)對違反《食品安全法》的行為作出處罰，是出于對不特定公眾利益的保護(hù)，并不會對舉報(bào)人個(gè)人的合法權(quán)益造成侵害。如果舉報(bào)人是食品的消費(fèi)者，認(rèn)為其作為消費(fèi)者的相關(guān)合法權(quán)益受到侵害的，可以依據(jù)消費(fèi)者保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)范尋求救濟(jì)。本案中，海淀區(qū)食藥監(jiān)局作出的被訴處罰決定，系該局依據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，針對A超市商品標(biāo)簽存在的違法行為作出的處罰，該處罰決定的目的是為了規(guī)范食品標(biāo)識的標(biāo)注，并非為保護(hù)某個(gè)特定消費(fèi)者的權(quán)益。故劉某某與被訴處罰決定不具有利害關(guān)系，不具備提起本案訴訟的原告主體資格。
終審裁定書肯定了食藥監(jiān)管部門的行政處罰行為是出于對不特定公眾利益的保護(hù)，并不會侵害投訴人的個(gè)人利益，投訴人與處罰決定不具有利害關(guān)系。該判決對于基層執(zhí)法人員辦理食品標(biāo)簽標(biāo)識案件、應(yīng)對行政訴訟及行政復(fù)議有較大的借鑒意義。
案例評析1：正確判斷“利害關(guān)系”
本案的核心爭議點(diǎn)在于，舉報(bào)人與被訴的處罰決定是否具有利害關(guān)系。具有利害關(guān)系，是具有原告主體資格的先決條件。
在本案中，舉報(bào)人進(jìn)行舉報(bào)已經(jīng)充分行使了舉報(bào)權(quán)，其提起訴訟的邏輯是，若行政機(jī)關(guān)不定性A超市的行為違法，其便無法依據(jù)《食品安全法》的相關(guān)條款得到10倍賠償。從表面來看，行政機(jī)關(guān)的決定對其利益產(chǎn)生了影響，但從法律性質(zhì)上講，舉報(bào)人要求10倍賠償權(quán)益的產(chǎn)生，有賴于買賣合同違約事實(shí)的成立，以及由此而產(chǎn)生的違約救濟(jì)權(quán)；是否構(gòu)成違約，有賴于行政機(jī)關(guān)對A超市是否存在違法行為進(jìn)行行政判定。在認(rèn)定行為違法之前，舉報(bào)人的法律意義上的合法權(quán)利并未形成，更未對其造成實(shí)際影響，并不符合“利害關(guān)系”的構(gòu)成要件。
當(dāng)然，舉報(bào)人對行政處罰決定并不具有原告資格，并不意味著行政機(jī)關(guān)的決定不受監(jiān)督。一方面，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立了案件審查程序，可以進(jìn)行自我糾正；另一方面，被處罰人是本案的利益相關(guān)人，可以對行政處罰決定提起復(fù)議或訴訟。
案例評析2:為第三人施加負(fù)擔(dān)的請求權(quán)須依法行使
起訴權(quán)是法律賦予公民、法人或者其他組織的一項(xiàng)重要訴訟權(quán)利。對于起訴權(quán)，包括法院在內(nèi)的任何國家機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)予以尊重和保障。同時(shí)，起訴權(quán)的行使也要符合一定的條件，以便將不必通過訴訟或者通過訴訟無法解決的行政爭議篩選掉，避免浪費(fèi)國家訴訟資源和行政成本。
本案爭議的焦點(diǎn)是劉某某是否為適格的原告，以及如何認(rèn)定行政處罰的利害關(guān)系人。《行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。本案中劉某某不是行政行為的相對人，其是否與行政行為有利害關(guān)系呢？應(yīng)當(dāng)說沒有直接關(guān)系，不是利害關(guān)系人。至于劉某某由舉報(bào)而謀求獲得獎(jiǎng)勵(lì)則是另外的法律關(guān)系，其對海淀區(qū)食藥監(jiān)局作出的處罰決定有異議，可以通過其他渠道反映、監(jiān)督，而不應(yīng)濫用訴權(quán)，為一己私利浪費(fèi)公共資源。
最高人民法院行政裁定書（2017）最高法行申281號判例具有借鑒意義，該案的裁判要旨為：“公民、法人或者其他組織可以就何種事項(xiàng)向哪個(gè)行政機(jī)關(guān)投訴舉報(bào)，取決于法律、法規(guī)或者規(guī)章的具體規(guī)定；與此相應(yīng)，能否就投訴舉報(bào)事項(xiàng)提起行政訴訟，也需要根據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章對于投訴舉報(bào)請求權(quán)的具體規(guī)定作出判斷。通常情況下，對是否具備原告資格的判斷，取決于兩個(gè)方面：第一，法律、法規(guī)或者規(guī)章是否規(guī)定了投訴舉報(bào)的請求權(quán)；第二，該投訴舉報(bào)請求權(quán)的規(guī)范目的是否在于保障投訴舉報(bào)人自身的合法權(quán)益。”“法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的投訴請求權(quán)，在于促使行政機(jī)關(guān)對于投訴事項(xiàng)發(fā)動(dòng)行政權(quán)。如果行政機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)了行政權(quán)，并將調(diào)查處理結(jié)果告知投訴人，就屬履行了法定職責(zé)。如果投訴人對調(diào)查處理結(jié)果不服，其提起訴訟的目的是想為第三人施加負(fù)擔(dān)，例如要求作成或者加重對第三人的處罰，則應(yīng)依賴于法律、法規(guī)或者規(guī)章是否規(guī)定了為第三人施加負(fù)擔(dān)的請求權(quán)。”
具體到本案，依據(jù)《食品安全法》第十二條“任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品安全違法行為，依法向有關(guān)部門了解食品安全信息，對食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議”的規(guī)定，劉某某有權(quán)向食藥監(jiān)管部門投訴，但投訴請求權(quán)并不必然包括為第三人施加負(fù)擔(dān)的請求權(quán)。劉某某力圖通過訴訟施加壓力，迫使監(jiān)管部門改變已作出的處罰決定。
筆者認(rèn)為，該訴求未獲得法院支持的根本原因是劉某某為第三人施加負(fù)擔(dān)的請求權(quán)沒有法律依據(jù)。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第（八）項(xiàng)規(guī)定，行政行為對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。
本案中，劉某某之所以糾纏于行政處罰的內(nèi)容，其意圖在于通過訴訟改變監(jiān)管部門的處罰決定，因?yàn)樘幜P越重，對劉某某而言利益越大，其就可能獲得更多的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)。
食品藥品監(jiān)管部門歡迎社會公眾對食品藥品安全的關(guān)注，也歡迎任何組織和個(gè)人對違法行為進(jìn)行投訴舉報(bào)，但是處罰決定不可能以投訴者的意志為轉(zhuǎn)移，作出處罰決定必須恪守法律規(guī)范，嚴(yán)格依法處罰，既不能隨意給予當(dāng)事人較輕的處罰，更不能基于第三方的壓力而給予當(dāng)事人較重的處罰。
本案的意義在于，食品藥品監(jiān)管部門只要依法行政，只要有理有據(jù)，就不會被纏訴所裹挾，以謀取個(gè)人私利為目的的職業(yè)打假人應(yīng)該放棄以訴訟為手段脅迫食藥監(jiān)管部門就范的幻想。不允許任何人從違法行為中牟利，這應(yīng)該是法律堅(jiān)守的原則和精神，也應(yīng)該是法治社會的價(jià)值取向。
案件點(diǎn)評：讓訴訟程序法成為行政執(zhí)法的有力保障
提起行政訴訟是法律賦予每個(gè)公民的基本權(quán)利，既包括行政相對人，也包括舉報(bào)人。但并非所有的舉報(bào)人都具有訴訟主體資格。因此，需要法院審查舉報(bào)人是否符合起訴條件。
新修訂的《食品安全法》施行后，食品藥品監(jiān)管部門接收的來自于職業(yè)舉報(bào)人的舉報(bào)數(shù)量激增。當(dāng)職業(yè)舉報(bào)人認(rèn)為其舉報(bào)未達(dá)到預(yù)期時(shí)，一般會選擇行政訴訟或者行政復(fù)議。所造成的結(jié)果就是許多行政機(jī)關(guān)不得不去應(yīng)對職業(yè)舉報(bào)人提起的大量訴訟和復(fù)議，對日常監(jiān)管工作的正常進(jìn)行產(chǎn)生較大影響，這種現(xiàn)象在基層尤其嚴(yán)重。
行政訴訟程序法的功能，就是對提起行政訴訟所必須遵守的法定程序進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制。我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”。在這個(gè)針對食品標(biāo)簽舉報(bào)的案件中，舉報(bào)人并非該行政處罰行為的相對人，且行政機(jī)關(guān)的行政處罰決定對舉報(bào)人也不產(chǎn)生任何權(quán)利義務(wù)的影響。因此，本案舉報(bào)人的起訴不符合法定起訴條件，法院作駁回處理有充足的法律依據(jù)。
本案最大的意義在于，二審法院用大段文字對裁判理由進(jìn)行了充分的說理性闡述。法院認(rèn)為《食品安全法》的宗旨在于保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，所以食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)的職責(zé)是保障食品安全秩序，保護(hù)不特定公眾的身體健康和生命安全。該法對舉報(bào)人的主體未作資格限制，正是體現(xiàn)了食品安全監(jiān)管的本質(zhì)特點(diǎn)就是保障公眾利益的秩序性監(jiān)管。行政機(jī)關(guān)對違反食品安全監(jiān)管法律的行為進(jìn)行處罰也是基于上述目的，并不會對舉報(bào)人個(gè)人的合法權(quán)益造成侵害。另外，若舉報(bào)人作為食品的消費(fèi)者認(rèn)為其權(quán)益受到侵害的，可以依據(jù)其他法律，如消費(fèi)者保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)范去尋求救濟(jì)。
我們可以看到，二審法院的詳細(xì)說理將食品監(jiān)管行政機(jī)關(guān)查處違法行為的職責(zé)邊界、依法實(shí)施行政處罰的根本目的、對舉報(bào)人相關(guān)民事權(quán)益的救濟(jì)途徑闡述得非常清楚明了。
訴訟程序法看似與行政執(zhí)法關(guān)系不大，但是這個(gè)案例卻讓我們看到，兩級法院以正確適用訴訟程序法表達(dá)了一種聲音、體現(xiàn)了一種趨勢，能夠使食品監(jiān)管行政機(jī)關(guān)避免訟累，從而讓有限的行政資源真正服務(wù)于公眾利益，在此意義上，訴訟程序法強(qiáng)有力地保障了行政執(zhí)法。
