案件分析
D某向A區(qū)食品藥品監(jiān)管局投訴舉報，稱某超市涉嫌存在未建立產(chǎn)品進貨臺賬、未索要法定條件檢驗機構(gòu)出具的檢驗報告等違法行為，請求A區(qū)食藥監(jiān)局予以查處并賠償投訴人損失、支付十倍賠償金并書面回復處理結(jié)果。A區(qū)食藥監(jiān)局在法定期限內(nèi)向D某送達了《舉報辦理告知書》。D某不服該告知書，認為A區(qū)食藥監(jiān)局涉嫌行政不作為，遂向B市食品藥品監(jiān)管局申請行政復議。B市食藥監(jiān)局作出了駁回行政復議申請的復議決定，D某不服，訴至法院，請求法院依法撤銷A區(qū)食藥監(jiān)局的被訴告知書以及B市食藥監(jiān)局的復議決定。
一審法院認為，D某認為A區(qū)食藥監(jiān)局應當對其提出的要求“被投訴人賠償損失并支付十倍賠償金”的投訴請求進行調(diào)解的主張并無法律依據(jù)，其請求撤銷被訴告知書及被訴復議決定的主張缺乏事實及法律依據(jù)，不予支持，判決駁回D某的訴訟請求。D某不服一審判決，以一審法院適用法律錯誤，認定事實不清等理由提起上訴，請求撤銷一審判決，并依法改判支持其一審訴訟請求。二審法院經(jīng)審理，判決駁回上訴，維持原判。
D某不服二審判決，向省高級人民法院申請再審。省高級人民法院認為，D某主張的向A區(qū)食藥監(jiān)局提出的要求依法處理其主張的“某超市賠償其損失并支付十倍賠償金”的投訴請求，實質(zhì)上是要求行政機關(guān)對民事爭議作出處理，在沒有法律特別授權(quán)或規(guī)定的情況下，行政機關(guān)并無作出上述處理的職權(quán)和義務，D某在民事爭議中的合法權(quán)益理應通過法定途徑尋求救濟。A區(qū)食藥監(jiān)局作出本案被訴告知書，并無不當之處。作出的被訴復議決定，程序亦符合法律規(guī)定。故原審法院判決駁回D某的訴訟請求正確。決定不對該案提起再審。
無法定調(diào)解職能和義務
法律優(yōu)先，職權(quán)法定，是依法行政的基本原則。依法行政的主旨在于將行政主體的行政行為控制在法律允許的范圍內(nèi)。因此，行政機關(guān)是否具有某項職權(quán)或法定義務，在于法律法規(guī)是否有明確的規(guī)定和授權(quán)。當事人是否可以提起“不作為之訴”，也基于行政機關(guān)對當事人申請履職的事項是否具有管轄的法定職權(quán)或法定義務。
《食品安全法》第一百四十八條有關(guān)損失賠償和懲罰性賠償?shù)囊?guī)定，是對基于民事侵權(quán)行為的民事糾紛的賠償規(guī)定。上述案例中，D某要求食品藥品監(jiān)管部門依法處理其主張的“某超市賠償其損失并支付十倍賠償金”的投訴請求，實質(zhì)上是要求行政機關(guān)對民事爭議作出處理。針對民事糾紛的行政調(diào)解，必須有法律規(guī)范明確規(guī)定行政機關(guān)在行使職權(quán)時，與行政職權(quán)有關(guān)的民事糾紛，當事人申請或者同意行政機關(guān)調(diào)解的，行政機關(guān)應當進行調(diào)解。而從我國現(xiàn)行食品藥品監(jiān)管法律規(guī)范看，食品藥品監(jiān)管部門具有依法調(diào)查處理食品藥品舉報投訴的法定職責，但并無對食品藥品消費爭議進行調(diào)解的法定職能或義務。
對《食品安全法》規(guī)定的損失賠償和懲罰性賠償，應當按照法定途徑解決。如《消費者權(quán)益保護法》第三十九條規(guī)定：“消費者和經(jīng)營者發(fā)生消費者權(quán)益爭議的，可以通過下列途徑解決：（一）與經(jīng)營者協(xié)商和解；（二）請求消費者協(xié)會或者依法成立的其他調(diào)解組織調(diào)解；（三）向有關(guān)行政部門投訴；（四）根據(jù)與經(jīng)營者達成的仲裁協(xié)議提請仲裁機構(gòu)仲裁；（五）向人民法院提起訴訟。”
非正式行政調(diào)解的注意事項
至于食品藥品監(jiān)管部門是否可以根據(jù)當事人的請求對《食品安全法》規(guī)定的損失賠償和懲罰性賠償進行調(diào)解，筆者認為是可以的。
調(diào)解是我國法律傳統(tǒng)中解決糾紛的一種重要方法，具有深刻的社會思想基礎(chǔ)和文化根源。合法適當?shù)男姓{(diào)解對于化解行政爭議以及相關(guān)的民事糾紛具有重要作用，有利于更好地實現(xiàn)行政管理目標和保護當事人的合法權(quán)益?！秶鴦赵宏P(guān)于加強法治政府建設的意見》（國發(fā)〔2010〕33號）也明確提出要建立行政調(diào)解工作體制，“健全社會矛盾糾紛調(diào)解機制，要把行政調(diào)解作為地方各級人民政府和有關(guān)部門的重要職責，建立由地方各級人民政府負總責、政府法制機構(gòu)牽頭、各職能部門為主體的行政調(diào)解工作體制，充分發(fā)揮行政機關(guān)在化解行政爭議和民事糾紛中的作用”。
在食品藥品法律法規(guī)沒有對食品藥品監(jiān)管部門的調(diào)解職能和義務作出明確規(guī)定的情況下，對損失賠償、懲罰性賠償?shù)让袷录m紛的行政調(diào)解應當注意以下幾點：
第一，這種調(diào)解是一種非正式的行政調(diào)解，調(diào)解的結(jié)果不具有強制性。當事人一方或者雙方不履行調(diào)解達成的協(xié)議，仍然可以通過民事訴訟等其他途徑解決糾紛。
第二，這種調(diào)解或者不調(diào)解行為本身并不對雙方當事人設定新的權(quán)利義務，也不損害當事人的合法權(quán)益，不具有可訴性。經(jīng)調(diào)解雙方所達成的賠償協(xié)議屬雙方自愿達成，并非食品藥品監(jiān)管部門作出的具體行政行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。
第三，當事人沒有提出調(diào)解申請的，食品藥品監(jiān)管部門一般情況下不宜主動介入進行調(diào)解。依申請調(diào)解時，食品藥品監(jiān)管部門應當在當事人自愿的前提下保持中立，不得利用職權(quán)以壓制性、強迫性的方法促使當事人達成調(diào)解協(xié)議。
第四，調(diào)解不能替代對違法主體（生產(chǎn)者或經(jīng)營者）生產(chǎn)經(jīng)營不符合法定標準食品違法行為的行政法律責任追究。生產(chǎn)經(jīng)營不符合法定標準食品的違法行為，不僅侵害特定消費者的合法權(quán)益，同時也侵害不特定對象即公眾的食品安全權(quán)益，必須依法追究其行政法律責任，涉嫌犯罪的還應移送公安機關(guān)依法追究刑事責任。
第五，從適用范圍看，損失賠償以消費者因不符合食品安全標準的食品受到損害為前提；懲罰性賠償僅限于消費“生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品或者經(jīng)營明知是不符合食品安全標準的食品（食品的標簽、說明書存在不影響食品安全且不會對消費者造成誤導的瑕疵的除外）”，消費者要求賠償?shù)那樾?。因此，并非所有食品藥品消費爭議舉報投訴都可以要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金。
在實踐中，食品藥品監(jiān)管部門在嚴格依法行政加強監(jiān)管的同時，還應當按照“誰執(zhí)法誰普法”責任制的要求，做好普法宣傳工作。對《食品安全法》規(guī)定的賠償條款，要認真向當事人釋法明理，指導其正確使用。
